2014年发布的《关于推进诚信建设制度化的意见》呼吁建立一个跨部门的“覆盖全国的社会信用记录系统”，为每一个公司、组织和公民建立社会信用档案。进一步表明企业社会信用档案包含跨部门、跨地区的合规记录，文件应当公开，使企业的信用状况“公开透明、可查可核”。

“社会信用档案与每个组织的统一社会信用标识符(统一社会信用代码)，取代工商注册号成为中国国内主要的企业标识符。企业社会信用档案系统已经成为现实,而且有相当大量的文件详细说明信用档案中包含什么信息。

上海市《社会信用条例》将“社会信用信息”定义为“可用以识别、分析、判断信息主体守法、履约状况的客观数据和资料”。从广义上讲，企业社会信用体系（CSCS）政策将社会信用信息分为两类：

简单地说，公共信用信息是公司与监管机构和政府部门互动产生的关于公司的数据，而市场信用信息是通过公司与行业、贷款机构和消费者更广泛的互动而间接产生的关于公司的数据。

公共信用信息是企业社会信用档案的核心，是企业社会信用体系赖以建立的信用记录的关键组成部分。公共信用信息由国家机构和地方政府在监管过程中产生的政府记录组成，并包括“罚款、警告、引用、处罚、法院命令，以及专业资格、营业执照、官方批准，和表彰”（参见表1中的公共信用信息类别完整列表）。

2016年，国家发改委发布了国家级公共信用信息目录，49个部门大致确定了部际联合委员会各成员机构对企业社会信用体系（CSCS）的贡献和责任。虽然目录相当广泛——指定要列入400项记录——但它并不是最后确定的清单。

正如《规划纲要》确定社会信用体系的战略方向，但国家政策的细节实现需要政府机构和地方政府来细化实施，国家公共信用信息目录也设置了一个国家收集信用信息的路标，但为国家机关和地方政府进一步完善哪些记录需要归集至国家部委、省级、市级、区县级等。

但是，在接下来的几年里，很明显，需要制定出国家公共信用信息目录标准：2020年7月，国家发改委和央行共同发布了一个政策草案呼吁“部际联席会议牵头单位梳理汇总目录，征求各地区各部门和相关市场主体、行业协会商会、法律服务机构、专家学者和社会公众意见”。这个目录还没有发布，但预计不会与2016年的版本有太大变化。

在2016年公共信用信息目录中，公共信用信息的每一项都被标记为优良信息、不良信息或基础信息，并确定信息的共享范围为“社会公开”、“有限共享”或“有限共享（确定的政府机构之间）”。大约75%的信用信息记录被确定为“向社会公开”，剩下的25%包括潜在的敏感信息，如刑事案件和起诉的细节，以及与国家研发项目、能源和管道项目、国有企业的外国投资、中国境内的外资项目等相关的批准记录。

发布于2019年的信用信息目录技术文档，它详细说明了在企业社会信用体系（CSCS）的数据传输网络上共享支持的数据类型，将公共信用信息分为19个具体类别。这19个类别构成了企业社会信用档案的核心，如表1所示：

这些公共信用信息的基本类别至少在过去的5年里保持一致，目前没有证据表明有计划在这个列表中增加其他类别。因此，公共信用信息数据集的任何扩展都可能来自于每个类别中包含的记录数量的扩展。记录的数目可通过更多的政府机构参与根据社会信用体系共享数据，或通过目前参与的机构提供更多的信息记录来扩大。

然而，我们估计，在这些类别中，只有6类可能出现大幅扩张，因为其中三分之二的信息代表一组离散的信息——如“欠税”、“高级管理层”和“分支机构和子公司”——从本质上讲，这些记录的范围有限。极有可能扩大的类别包括那些范围广泛或定义不明确的类别，如“项目批准”、“处罚记录”和“奖励和表彰”。

无论如何，通过对上述文档的分析，可以清楚地看出，传统的政府记录构成了企业社会信用档案的主要部分；公共信用信息数据集和数据库并未设计成直接收集、存储或者共享下一代数据源信息，如遥感工具信息、面部识别技术支撑的视频信息、社交媒体数据流、电子商务购买记录或任何其他此类信息，目前似乎不支持输入或存储此类数据到企业社会信用档案中。

公共信用信息记录通过全国信用信息共享平台在政府机构之间归集和共享，全国信用信息共享平台是政府内部支撑支撑公共信用信息交换的渠道。

2015年末，国家发改委推出国家信用信息共享平台（一期），部署在政务外网上，负责全国所有政府信用记录的信息共享，包括但不限于与企业社会信用体系相关的数据。

2017年11月，国家发改委公布了一系列的公共信用信息数据管理框架；2019年3月，公共信用信息数据管理框架细化的任务被分配到全国社会信用标准化技术委员会。

全国社会信用标准化技术委员会由国家公共信用信息中心、中国标准化研究院及其他一些研究机构和私人科技公司的成员组成。尽管框架尚未最终定稿，几个关键标准仍有待批准，社会信用体系中的公共信用信息数据交换机制的结构是明确的。

根据该框架，参与的政府机构生成和收集记录，这些记录通过全国信用信息共享平台归集到每家公司的企业社会信用档案中，然后其他政府机构和全国公众可以访问未受保护的记录。

在大多数情况下，是政府机构的地方分支机构——如市场监管总局的市级分支机构的产品质量检验员或省级税收征收机构——对在其管辖范围内注册或运营的公司进行了大量的公共信用信息归集工作。这是因为是每个机构的当地分支机构承担了大多数日常的治理和管理任务。

根据需要，企业的信用记录可以通过报送到国家级部委或机构。这大致相当于国税局、联邦调查局、环境保护局、农业部、食品及药物管理局、卫生和福利部、住房和城市发展部、能源部、教育部，以及每个法院、警察局和各州政府通过同一平台共享其数据记录。

公开和透明：大部分公共信用信息记录被指定用于社会公开。这是中国建设国家企业公共信用信息数据库的意图之一，而不是将数据保留给政府使用。相反，发改委扮演着数据管理员的角色——整理、标准化和发布企业社会信用记录——同时鼓励在公共和私营部门尽可能广泛地使用这些数据（见4.4节）。

为了实现企业社会信用信息的公开，国家建立了两个提供社会信用记录查询的集中式网站：“信用中国”网站，由国家发改委运营，和国家企业信用信息公示系统，由市场监管总局运营。

两者相比，“信用中国”网站更加全面、准确。尽管多个企业社会信用体系（CSCS）政策表明，某些公共信用信息应该在“信用中国”网站和国家企业信用信息公示系统上均进行公示。

截至2020年6月，国家企业信用信息公示系统只包含市场监管总局归集的信用记录，并不包含来自其他机构的数据。这可能只是表明市场监管总局在将跨部门数据集成到其网站中时落后了，或者可能表明在企业社会信用数据共享方面存在内部冲突。

虽然这些平台目前都是在线的，公众可以搜索，但它们还在开发之中。企业社会信用数据共享基础设施尚未在全国范围内全面实施，因此平台还不能提供完整准确的信用记录集（实施情况见第8章）。

市场信用信息是指由消费者、行业协会、企业信用评级机构等市场主体提供的有关企业的信息，也可以包括消费者对产品或服务质量、经营状况等方面的投诉等数据。

与公共信用信息（一种特定且定义良好的数据集）不同，市场信用信息的概念是模糊且不明确的。一些市场信用信息的来源已经在政策中被确认，但其他的只在官方文件或监管机构的公开声明中被提及。

一个极端的例子是，《规划纲要》和2019年的指导意见提到的产品和服务质量信息的收集是通过全国消费者投诉热线如“12315”等渠道，但没有具体的政策将如何使用这些信息。

更含糊不清的是，发改委已经说明市场信用信息如“…行业协会公布的信息”和“企业失信的重大互联网舆情信息”已被纳入（与公共信用信息一起）评定企业信用等级的数据，但是这一流程是如何运作的是含糊不清的。

除了探索市场信用信息归集和评估的可能性，中央政府还鼓励企业自主申报能够促进其社会信用状况评价的市场信用信息。

目前，企业可以通过市场监管总局的国家企业信用信息公示系统上传这些信息，但并没有具体的激励措施。

值得强调的是，没有任何已知的企业社会信用体系（CSCS）政策或惩戒措施计划，专门用于市场信用信息。

整体上看，处理市场信用信息的政策将它描述为公共信用信息的补充，而不是作为一个独立的信息资产，并通过更缜密地确定哪些公司应该得到更大程度的监管关注，尽最大努力帮助监管机构进行监管资源的部署。

上述任何一种说法都不意味着中国政府不收集任何关于外国公司的其他数据，或对收集上述概述之外的公司数据不感兴趣。

从广义的角度来看，中国搜集、汇总和分析跨境贸易数据（尤其是与“一带一路”倡议有关的数据）的努力显而易见。以上分析也不表明公共信用信息的范围在未来不会扩大。

全国信用信息共享平台建立在政务外网上，它包含了大量的信息记录，与149个政府部门联通和共享信息，决策者可能有一天会决定将其他记录包含在公共信用信息数据集中。

此外，关于市场信用信息的当前和未来范围，还有一些重要的悬而未决的问题。

然而，在什么是企业社会信用体系（CSCS）的数据，以及中国打算在近期和中期将何种数据与企业社会信用相关联的问题上，监管和技术边界也越来越清晰。

社会信用的法律和监管机制——包括企业社会信用体系（CSCS）的惩戒、奖励和评级——主要由公共信用信息驱动，没有完全基于或由其他数据集驱动的社会信用法规或政策。

虽然中国政府可以收集一定数量的外国公司的数据，但这些数据目前与社会信用体系无关，对企业社会信用档案没有任何影响。将非企业社会信用体系（CSCS）相关数据收集与企业社会信用数据合并，混淆了企业社会信用问题，阻碍了对该体系的清晰分析。

最后，重要的是要注意，从技术的角度来看，企业社会信用档案必须绑定到统一社会信用代码标识符，统一社会信用代码只分配给在中国注册的市场主体，因此核心似乎企业社会信用数据库不支持为没有在中国注册的外国公司创建信用档案。

此外，由于公共信用信息仅在中国的监管过程中产生，位于中国以外的公司和个人不会触发生成这些记录的机制。这同样适用于当前定义的市场信用信息。

如第3章所述，社会信用档案是中国政府部门间共享的19类政府记录中的主要信息。此外，其中的红黑名单制度对于企业信用的影响最为深远。

在中国企业社会信用体系(CSCS)下，红黑名单是决定一家企业是否受到激励和惩罚的最主要因素，因此值得特别关注。

在本章中，我们将研究社会信用体系如何使用集中式的黑名单和红名单记录，来奖励守信合规的企业，扩大其市场准入，以及惩罚失信的企业，使其市场准入等方面受到限制。

黑名单是一项公共信用记录，它能识别出违反预先设定的一套规定的企业和个人。例如，一类黑名单可能会列出违反安全生产规定的企业，而另一类黑名单则会列出违反专利法的当事人。而红名单则恰恰相反，一份企业和个人的名单，证明其一贯遵守一套特定的规章制度，例如依法纳税或进出口违规率低。

尽管早在《社会信用体系建设规划纲要（2014-2020）》发布之前，中国就有了“黑名单”和“红名单”的概念，但红黑名单从一开始就已经是社会信用体系建设不可或缺的重要组成部分。正是在社会信用体系的推动下，这些清单成为中国新型市场监管制度的标准特征。

为响应这些政策文件，各个政府部门在国家发改委的指导下制定了各自业务管辖范围内的红黑名单。现有的大部门红黑名单都是制定于2016年至2018年之间。此后，新的国家层面的名单制定进度大大放缓。截至2019年11月，国家层面上已经出台了40份黑名单和8份红名单。

其中，约有一半涉及范围广泛，比如针对环境保护、进出口、社会保障、欠税和电子商务欺诈等领域的失信行为。其余的黑名单仅适用于金融服务、交通运输、保险、盐业、家政服务、旅游、房地产、食品、农业、医药等特定行业的企业和专业人员。

其中的一些政府部门管理着多个黑名单，尤其是那些监管范围广泛的部门，比如，国家市场监督管理总局、人社部、交通部等。

新的黑名单（或红名单）的确定由国家发改委和部际联席会议协调，后者与政府部门协作，为每个机构指定对应的名单。建立新的国家层面的文件——联合奖惩备忘录，都遵循着类似的模式：首先提出制定的目标和意义，以及信用主体将要受到的处罚和奖励的事项。

尽管国家发改委参与了红黑名单的制定和发布，但这些名单的管理并未集中在任何一个政府机构。名单制定后，管理每个名单的部门有权决定哪些企业将会被列入名单中。

政府部门不能武断地决定哪些企业和个人被列入黑名单。一些联合奖惩备忘录直接列举了将导致被列入黑名单的违规行为，其他备忘录则简单地说明哪些违规类型将导致列入黑名单，并在单独的文件中规定了列入标准。

例如，一家企业可能因为十种失信行为中的任何一种，被海关总署列为失信企业，包括走私、一年内违法行为超过公司上年度报关、舱单总量的0.1%、拖欠缴海关应缴税款或应缴罚没款项、提供虚假信息、妨碍海关工作人员执法情节严重等。

企业被列入黑名单的规定与此类似。如果企业符合应急管理部安全生产红名单的六个标准，包括过去三年中公司法人、高管等没有违规失信行为或重大安全生产事故的记录，已经做出信用承诺，并且未被其他部门列入黑名单，则这些公司有资格被列入应急管理部的安全生产红名单中。

黑名单的设立是为了解决监管机构认为特别有问题的反复出现或普遍存在的违规行为，它反映了中国的监管重点，并在一定程度上揭示了中国司法系统难以执行的监管规定。

过去10年，至少有12名高级官员（国家能源局）被调查或被指控腐败，自中国国家主席习近平启动反腐行动以来，中国石油和煤炭行业的官员一直是最受瞩目的腐败案件之一。

虽然黑名单是由国家机构制定的，但通常是由地方部门对在其区域管辖范围内登记的企业执行。

2020年7月22日，国家发展改革委发布的《关于进一步规范公共信用信息纳入范围、失信惩戒和信用修复构建诚信建设长效机制的指导意见（征求意见稿）》明确提出，标准认定应当由省级主管部门复核。

黑名单和红名单都属于公共信用记录，当监管部门将企业列入名单时，该记录将被记录在公司的社会信用档案中，并发布给其他政府部门和监管机构，通过全国信用信息共享平台公开。

国家发改委负责管理全国信用信息共享平台和公共信用信息数据共享渠道，因此在黑名单制定中起着重要作用。通过红黑名单，区别出违法失信和守信践诺的企业，监管部门可以采取措施限制或扩大该企业的市场准入。

被列入名单将触发社会信用体系的主要机制，即联合奖惩。根据这一机制，被任何监管机构列入黑名单的企业不仅要受到监管部门的业务限制，而且还要受到其他部门的限制。相反，如果一家企业被某个部门列入红名单，企业也会受到多个部门的奖励。这些部门间的协定，是通过联合奖惩备忘录实现的，文件规定了监管部门将对列入黑名单的情形进行惩戒，或者对列入红名单的情形给予激励。

对列入黑名单企业的惩戒，会因不同类型黑名单而有所不同，这具体取决于联名签署的政府部门，但大多数备忘录都采用了许多类似的惩戒措施。

2020年发布的《关于进一步规范公共信用信息纳入范围、失信惩戒和信用修复构建诚信建设长效机制的指导意见（征求意见稿）》，明确要求严格规范名单认定标准，并指出“标准认定应当会同专家及社会各方，并实行全国统一的失信惩戒措施清单且必须有明确的法律、法规为依据”。

截止撰稿之日，该目录尚未发布。总的来说，信用惩戒的范围可以概括为：对必要的行政许可进行限制，对参与政府招投标或授权使用政府资源进行限制，对获奖和荣誉的接受/撤销加强日常监管，以及获得政府补贴的限制。

在消费者层面，《规划纲要》和相关政策还鼓励在政府网站以及社交媒体平台上积极推广黑名单和红名单。监管机构希望这将引起社会公众对于守信行为的褒扬和失信行为的指责，从而给企业施加压力。

为了确保惩戒的执行不被规避，企业社会信用体系（CSCS）还试图通过将对被列入黑名单的企业联合惩戒的范围扩大到企业高管身上。这不仅让外国公司感到担忧，也让中国乃至全球的企业高管感到担忧。

每一份联合奖惩备忘录都界定了被列入黑名单的企业主要人员的责任范围。这可能包括公司的法定代表人、董事会成员、实际控制人以及其他违约责任方。

根据联合奖惩机制，包括外国人员在内的责任方可能受到部际联席会议成员的惩戒，例如：限制房地产交易在内的高消费（由最高人民法院规定)、限制购买飞机票和高铁票(由中国民航局和中国铁路管理局规定），或不能在可能对公共健康或经济稳定造成更大损害的行业担任管理职务，如金融和化工部门。

在2017年的国家文件中，发改委强调，鼓励信用修复是联合奖惩的基本原则之一。中国政策制定者认为，信用修复是一个过程，通过这个过程，“表现轻微不诚实的市场参与者可以真诚地整改”，同时也是一个有“先决条件、程序和限制”的结构化过程。

然而，这一愿景尚未实现：虽然中国监管机构目前正在采取措施，使列入和删除黑名单的程序标准化，但这些程序仍在审查和最后确定中。

2020年发布的《关于进一步规范公共信用信息纳入范围、失信惩戒和信用修复构建诚信建设长效机制的指导意见（征求意见稿）》中指出，在被列入黑名单之前，必须先通知当事方其原因和法律依据，并有机会提出异议申诉。如果将其列入黑名单，则必须给他们明确的书面决定，注明原因和撤销程序。

过去几年里，关于信用修复的路径不完善一直是一个常见的问题，被列入黑名单的当事方往往不知道自己已被列入黑名单，直到他们感受到信用惩戒的影响。

目前国家没有统一的黑名单撤销程序，与社会信用体系的的许多特点一样，国家发改委也提供了指导方针。但在具体实践中，移除程序目前是根据逐个名单和逐个机构来确定的，企业通常必须向管理它们所列入的黑名单的业务部门申请移除。然而，可以基于多个信用修复文件的总览对信用恢复过程进行一些概括。

作为一般准则，国家发改委将失信行为分为三类：“一般失信”，“严重失信”和“特定严重失信”。

“特定严重失信”的公司可能会被吊销营业执照，信用可能无法修复。包括：

其余两个类型的定义不太具体。

“严重失信”被定义为“破坏个人生命财产安全，严重破坏社会秩序，构成不履行法院执行或侵犯国家安全的行为，以以及法律法规或处罚机关界定的其他恶意行为”。“一般失信行为”被定义为对社会造成“轻微损害”的行为。

一般来说，监管部门要求企业在申请信用修复前先解决违规为题。在对根本问题进行纠正之后，修复程序通常遵循一个相当标准的过程，根据违规的严重程度有一些变化：

然而，对于被列入黑名单的公司，无论失信问题纠正得有多快，在申请移除黑名单之前，黑名单上的公司必须保留在名单上的最短时间是强制性的。这些最低公示时间规定因名单和部门而异，但根据失信的严重程度，通常至少需要3至6个月，最长需要5年。

此外，对于“一般失信行为”，如果企业主参加了由政府授权的信用服务机构提供的信用修复培训，可能有助于修复信用。

实际上，除了最严重的情况外，所有情况下的信用修复程序都被批评为过于困难或过于简单。一些轶事证据描述了一个复杂的官僚程序，充满了反应迟钝的人员和漫长的等待时间，即使是在满足了移除的条件之后。

相反，另一份详细介绍一位中国企业移除黑名单经验的报告则描述了一个宽松且无效的过程，政府批准的第三方信用服务机构的培训课程被用作一个漏洞，被列入黑名单的企业可以支付象征性的费用，进行简短的书面检查，然后被移除黑名单，这些企业可以被允许继续经营，但是实际上并没有完全为自己的失信行为而纠正。

这种差异可能是由于国家机构对自己的清单具有行政权力，各机构之间的实施和专用资源并不统一，因此，信用修复程序的效率和清晰度必然会有所不同。

《规划纲要》清楚地体现了党对社会信用体系建设的构想，该构想不仅应得到监管部门的采纳和应用，也应被更广泛的民营企业所采纳和应用。为此，政策制定者已经尝试了一些举措，将黑名单的影响力扩大到监管范围之外。

2016年，中国著名的技术公司（阿里巴巴，腾讯，京东，同程，滴滴，百度，奇虎360和顺丰物流）签署了一项合作协议，以惩戒被监管机构列入黑名单的电子商务零售商、应用程序和其他互联网企业，例如刷好评、运送空包裹以提高销售数据或转售用户个人信息数据，这些行为是中国消费者保护法所禁止的。在这一举措下，技术平台参考黑名单数据，并利用它来实施惩戒，如限制创建账户、删除账户、限制参与营销活动、降低平台评级，或在搜索结果中将该公司标记为“风险”。

此外，一些试点项目授权行业协会，在其行业内试行联合奖惩措施。

例如，2018年4月，国家发改委邀请中国化学制药工业协会合作开展首批行业社会信用体系建设试点。根据这一合作协议，中国化学制药工业协会被授权管理行业黑名单和红名单，为行业成员建立信用档案，并对医疗保健、制药和医疗器械领域的违规者实施联合惩戒。

严格来说，法律上不要求行业协会、技术平台和其他此类组织以这种方式参加企业社会信用体系建设。

2020年发布的《关于进一步规范公共信用信息纳入范围、失信惩戒和信用修复构建诚信建设长效机制的指导意见（征求意见稿）》中规定，政府机构不得强制金融机构、信用服务机构、行业协会、商会、新闻媒体等对失信单位进行处罚。但是，虽然可能不会“强迫”这些实体参加，但可以通过国家发改委或中国人民银行的邀请或建议来鼓励或“强迫”它们参加。

视这些试点项目的成效而定，国家发改委很可能会通过争取更广泛的行业参与者参与，努力扩大黑名单的效力，从而扩大统一的联合奖惩网络。社会信用体系的总体普及程度将部分取决于这张网的覆盖范围。然而，惩戒和激励公司并不是黑名单数据和公共信用信息更广泛使用的唯一目的。它还被用来帮助地方部门决定将有限的监管资源集中在何处。